BỘ MÁY HÀNH CHÍNH

Đến đây chúng ta sẽ bàn về một “tầng lớp” những cá nhân và cơ quan, tổ chức không nắm quyền lực lập pháp, hành pháp hay tư pháp nào, nhưng lại đóng vai trò như “chất bôi trơn” trong cả hệ thống chính trị và xã hội.

Họ là những cá nhân, cơ quan, tổ chức được trả lương để làm những công việc rất cụ thể nhằm triển khai các chính sách của ba nhánh quyền lực trong thực tế. Họ mới thực sự là những người, cơ quan, tổ chức mà người dân gặp gỡ, tiếp xúc, va chạm hàng ngày – chứ không phải ngài tổng thống, ông chủ tịch nước hay bà chủ tịch quốc hội. Và, họ không phải chính trị gia, họ không tranh cử, không phải tìm cách giành lá phiếu của cử tri, không cần lấy lòng người dân chúng ta, dù rõ ràng họ được trả lương từ ngân sách nhà nước, tức là bằng tiền thuế của chúng ta.

Họ là ai vậy? Đó là các công chức và các cơ quan nhà nước làm nên bộ máy hành chính.

* * *

HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH PHÁP

Như đã nói ở Chương II, “Hành pháp”, một trong các chức năng của hành pháp là xây dựng chính sách công và lãnh đạo, chỉ huy, giám sát, để bảo đảm rằng chính sách đó được thực thi. Thế nên, người ta dễ nhầm hành pháp với hành chính, và nhầm các công chức – những người ăn lương của chính phủ – với “quan chức”, “người nhà nước”, nghe như thể họ ở tầng lớp trên, tầng lớp lãnh đạo.

Thực ra thì hành pháp và hành chính khác nhau. Theo Austin Ranney, hành pháp là những cá nhân hoặc cơ quan “được bầu cử hoặc chỉ định làm việc trong những nhiệm kỳ có giới hạn để khởi xướng các chính sách và định hướng, hướng dẫn công việc của cơ quan hành chính”. Còn hành chính là những cá nhân “được chỉ định để làm công việc triển khai thực thi pháp luật, thực thi các chính sách; nhiệm kỳ và sự thăng tiến của họ phụ thuộc vào công trạng, thành tích chuyên môn hơn là vào những liên hệ đảng phái”.

Điểm khác biệt quan trọng là, nhân viên hành chính, hay công chức, không phải là chính trị gia, nghĩa là họ không tìm cách gây ảnh hưởng – tự mình hoặc thông qua đảng phái – để giành và giữ quyền lực nhà nước. Họ không phải tranh cử và không được bầu chọn bằng lá phiếu của cử tri. Họ chỉ là những người được chỉ định, làm công ăn lương (cụ thể là nhận lương từ ngân sách nhà nước), để làm các công việc rất cụ thể nhằm triển khai, thực thi chính sách.

Việc tuyển dụng và thăng tiến của nhân viên hành chính phụ thuộc vào thành tích chuyên môn của họ chứ không phải vào khả năng “làm chính trị”, “gây ảnh hưởng” của họ và đảng của họ. Đó là chưa nói đến chuyện nhân viên và cơ quan hành chính còn phải giữ địa vị trung lập, phi đảng phái. Cũng giống như đòi hỏi đối với tư pháp (tòa án và công tố viên), nhân viên hành chính phải thực hiện chức năng của mình một cách tận tụy và công bằng với tất cả mọi người, hay nói như Chủ tịch Hồ Chí Minh là “cán bộ là đầy tớ của dân”. Để làm được điều đó, môi trường công việc của họ phải bình yên, ổn định; họ không phải chịu bất cứ sức ép chính trị nào như mất việc, bị trừ lương, hoặc bị tống cổ ra đường khi chính quyền thay đổi hay nội các thay đổi, đảng này lên, đảng kia xuống…

Nói chung, một nền hành chính tốt cần phải trung lập, tức là phi đảng phái, và tận tụy, công bằng với tất cả. Do vậy, ở nhiều nước, công chức bị hạn chế hoặc không được khuyến khích tham gia chính trị. Ở Mỹ chẳng hạn, công chức không được làm thuê cho đảng nào, không được gây quỹ, vận động cho đảng nào.

Bí thư thứ nhất Đại sứ quán Mỹ ở Việt Nam nhiệm kỳ 2015-2017, ông David Muehlke, khi được hỏi ông ủng hộ ứng viên nào trong các ứng viên tổng thống Mỹ, đã trả lời: “Là một công chức, tôi không thể công khai ủng hộ đảng hay ứng viên nào được”.

Nguyên tắc là phải phi chính trị hóa nền hành chính. Tuy vậy, trên thực tế ở CHXHCN Việt Nam, trong các cơ quan nhà nước, công chức luôn được khuyến khích, dụ dỗ, thậm chí ép phải gia nhập đảng Cộng sản, và tồn tại vô số các chi bộ đảng cộng sản trong tất cả các cơ quan hành chính nhà nước, mục đích chính là tạo ra cảm giác tâm lý về cùng một phe với đảng trong người công chức.

Điều 94 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp.

CHỨC NĂNG CỦA HÀNH CHÍNH

1. Cung cấp dịch vụ

Một trong các chức năng của các cơ quan hành chính là cung cấp dịch vụ cho người dân, miễn phí hoặc có nhận phí, lệ phí. Các dịch vụ điển hình có thể được kể đến gồm: giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, an sinh xã hội. Ở Việt Nam, ngành bưu chính chẳng hạn, vẫn do nhà nước quản lý và cung cấp dịch vụ.

2. Điều tiết

Một chức năng khác của các cơ quan hành chính là ra các quy định để điều chỉnh, điều tiết hoạt động của cá nhân và tổ chức, nhất là doanh nghiệp, để họ không làm gì có hại.

Có thể có ý kiến nói rằng thay vì điều tiết, các nền kinh tế hiện đại nên tăng cường “giải điều tiết”, nghĩa là bớt đi vai trò ra quy định và điều chỉnh của các cơ quan hành chính, bớt đi các mệnh lệnh, quyết định hành chính can thiệp vào thị trường. Có người cũng cho rằng xã hội hiện đại nên hướng tới sự tự quản, tư nhân hóa triệt để, thu hẹp vai trò của nhà nước mà lý tưởng nhất là để chủ nghĩa vô chính phủ lên ngôi.

Tuy nhiên, thực tế là xã hội càng hiện đại thì các ý kiến đó càng ít tính khả thi; những người ủng hộ chúng chắc đều cổ súy chủ nghĩa vô chính phủ hoặc tự do tuyệt đối trong kinh tế. Còn những người nghiên cứu chính trị, đặc biệt là chính sách công – một mảng lớn của khoa học chính trị – thì hẳn sẽ dễ dàng đưa ra lý do phản bác nó. Dưới đây là một lý giải vì sao xã hội càng hiện đại, càng cần có sự điều tiết.

“Sự lan tỏa của chính sách công… chủ yếu là kết quả của hiện đại hóa. Hiện đại hóa kéo theo sự phát triển của công nghệ, tri thức, và tiếp đó là sự phân công lao động và chuyên môn hóa. Điều ấy khiến tất cả chúng ta đều phụ thuộc lẫn nhau. Nhà thám hiểm có thể mở cabin mà không cần sự trợ giúp từ bên ngoài, nhưng vận hành một thiết bị khoan hiện đại đòi hỏi phải có chuyên môn của nhà thầu xây dựng, thợ mộc, thợ điện, thợ hàn, thợ nề, thợ lợp nhà, v.v. Chúng ta phụ thuộc vào năng lực và tay nghề của những người thợ mà chúng ta không đủ trình độ để đánh giá chất lượng công việc của họ, họ được đánh giá bởi một cơ quan nhà nước. Chúng ta thậm chí còn kém năng lực hơn để có thể độc lập đánh giá công việc của các chuyên gia như bác sĩ hay luật sư. Bất kỳ khi nào có một công nghệ mới ra đời, chúng ta lại cần một cơ quan mới ra quy định để điều chỉnh, điều tiết nó”.

Có vô số lĩnh vực cần sự điều tiết, sau đây chỉ là một vài ví dụ:

• Cấp giấy phép kinh doanh những mặt hàng đặc biệt (súng, đồ cổ…);
• Cấp chứng nhận và bảo hộ bản quyền, bằng sáng chế…;
• Chống độc quyền trong sản xuất, kinh doanh;
• Chống cạnh tranh không lành mạnh (bán phá giá, quảng cáo bôi nhọ đối thủ, v.v.);
• Bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm;
• Ban hành quy định về dán nhãn sản phẩm hàng hóa;
• Ban hành quy định về khám chữa bệnh;
• Ban hành quy định về phòng cháy chữa cháy, chống hỏa hoạn;
• Xác lập quy chuẩn về xây dựng;
• Xác lập quy chuẩn về an toàn giao thông đường bộ;
• v.v.

Trong điều tiết (bằng những giấy phép, quy định, quy chuẩn…), cơ quan hành chính cũng sẽ có thêm một công việc nữa: xét xử các tranh chấp. Tất nhiên, xét xử tranh chấp là chức năng nguyên thủy và chính yếu của tòa án hay là của tư pháp. Tuy vậy, ở một số quốc gia ngày nay, một số cơ quan hành chính cũng đã có thêm một chức năng “gần như tư pháp”, như nhận đơn thư khiếu nại, tổ chức điều trần, hòa giải, giải quyết tranh chấp.

Phạm Đoan Trang