Khi tìm hiểu một chế độ, hay một hệ thống chính trị, một trong những câu hỏi đầu tiên cần được đặt ra là nó theo thể chế đại nghị hay tổng thống? Điều này có thể được xác định căn cứ vào mối quan hệ giữa cơ quan hành pháp (chính phủ) và cơ quan lập pháp (quốc hội, hay nghị viện) của nó.
* * *
CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ
Chế độ đại nghị (nghị viện chế) có ở các nước như: Anh, Đức, Thụy Điển, Ấn Độ, Nhật Bản, New Zealand, Úc, v.v. và còn nhiều nữa. Trên thế giới hiện nay, số nước theo thể chế đại nghị đông hơn so với theo thể chế tổng thống.
Chế độ đại nghị là hệ thống chính trị trong đó chính phủ điều hành thông qua quốc hội, vì thế, nhánh hành pháp và lập pháp gần như trộn lẫn (dù về mặt hình thức thì vẫn là hai nhánh tách biệt). Nói cách khác, đặc điểm chính của chế độ đại nghị là sự hòa trộn, hợp nhất giữa quyền lực của hành pháp và quyền lực của lập pháp. Chính xác thì nó không phải là “tam quyền phân lập” mà là “lưỡng quyền hợp nhất”, tức quyền lực của hành pháp và lập pháp hợp nhất. Tư pháp thì vẫn độc lập.
Đặc điểm của chế độ đại nghị:
- Chính phủ do quốc hội chỉ định chứ không phải do dân bầu bằng phổ thông đầu phiếu;
- Thành viên của chính phủ được lấy từ quốc hội, thường họ chính là lãnh đạo của đảng hoặc các đảng chiếm đa số trong quốc hội;
- Người đứng đầu chính phủ (tức thủ tướng) cũng là thành viên quốc hội; vì vậy, có một nguyên thủ quốc gia riêng biệt, không thuộc hành pháp cũng không thuộc lập pháp. Đó là vua/ nữ hoàng, hoặc tổng thống;
- Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội;
- Chính phủ chỉ có thể vận hành nếu có được sự tín nhiệm của quốc hội; thành viên chính phủ có thể bị quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm và bị bãi miễn (cách chức);
- Quốc hội giữ quyền lực tối cao: Nó có thể phế bỏ chính phủ.
Xin nhắc lại với các bạn rằng, với những đặc điểm đó, chế độ đại nghị không theo nguyên tắc tam quyền phân lập.
Ở Việt Nam dưới thời cộng sản, thủ tướng và bộ trưởng đều có thể là đại biểu quốc hội. Nhiều người chỉ trích rằng như thế là “vừa đánh trống vừa thổi còi”, vi phạm nguyên tắc tam quyền phân lập. Tuy nhiên, thật ra thì điều đó không sai, vì Việt Nam “có vẻ” theo thể chế đại nghị; thành viên của chính phủ được lấy từ quốc hội. Như ở Anh, thủ tướng (người đứng đầu nội các) cũng chính là chủ tịch của đảng chiếm đa số trong quốc hội.
Điểm khác biệt lớn giữa CHXHCN Việt Nam và các nước dân chủ theo chế độ đại nghị là quốc hội của họ có nhiều đảng, có phe đa số, thiểu số, còn quốc hội CHXHCN Việt Nam thì chỉ có một mình đảng Cộng sản. Và, cả hành pháp lẫn lập pháp Việt Nam đều nằm dưới sự lãnh đạo của đảng Cộng sản cầm quyền – điểm này thì chẳng giống một nền dân chủ đại nghị hay dân chủ tổng thống nào cả.
Ưu điểm của chế độ đại nghị
- Chính phủ buộc phải có trách nhiệm; nếu không, có thể bị quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm.
- Chính phủ vận hành hiệu quả, nhanh chóng hơn là khi hành pháp và lập pháp độc lập hay bất đồng.
Nhược điểm của chế độ đại nghị
- Nếu một đảng chiếm đa số trong quốc hội thì có thể sẽ kiểm soát được cả chính phủ. Hành pháp nằm trong tay phe đa số trong quốc hội thì việc cân bằng và đối trọng giữa hai nhánh quyền lực này khó được đảm bảo.
- Nếu có nhiều đảng và không đảng nào đủ đa số, thì lại có nguy cơ chính phủ yếu, dễ mất ổn định chính trị. (Ví dụ như ở Ý, có đến 59 chính phủ tồn tại trong giai đoạn từ năm 1945 đến năm 2001).
- Hành pháp và lập pháp khó có thể bất đồng (vì vốn dĩ thành viên cùng đảng và/hoặc kiêm nhiệm ở cả hai nhánh).
- Còn nếu có bất đồng giữa hành pháp và lập pháp thì một trong hai nhánh phải thay đổi nhân sự hoặc quan điểm.
Anh là một nước điển hình theo chế độ đại nghị. Thủ tướng Anh là chủ tịch của đảng chiếm đa số trong quốc hội. Ví dụ như bà Margaret Thatcher khi làm Thủ tướng Anh cũng chính là Chủ tịch đảng Bảo thủ. Khi bà buộc phải từ chức thủ tướng (năm 1990), thực ra không phải vì bị chính phủ bỏ phiếu bất tín nhiệm, mà vì ngay trước đó bà đã mà mất chức chủ tịch đảng Bảo thủ. John Major kế nhiệm bà, trở thành Chủ tịch đảng và Thủ tướng Anh.
Những nhược điểm của chế độ đại nghị có thể được giải quyết bằng cách: Đa đảng, và bảo đảm đảng đối lập luôn có quyền và có thể phản biện đảng cầm quyền, ngay cả khi họ chỉ là thiểu số. Ở trong một văn hóa chính trị dân chủ và tôn trọng đối thoại thì điều này không phải là vấn đề lớn: Nước Mỹ chẳng hạn, có một đặc điểm thú vị là mặc dù thực tế chỉ có hai đảng lớn thay nhau cầm quyền (có đảng viên làm tổng thống và đứng đầu hành pháp, và hoặc chiếm đa số trong quốc hội), nhưng không đảng nào lợi dụng việc mình cầm quyền để dồn ép đảng kia quá đáng. Lý do là bởi đảng nào cũng sợ đến hết nhiệm kỳ của mình, đảng kia giành được quyền lực, có thể sẽ dồn ép mình để trả đũa.
Phong trào dân chủ ở Việt Nam những năm từ 2011 trở đi cũng có một chuyện thú vị tương tự: Các tổ chức xã hội dân sự có thể ưa hoặc không ưa nhau nhưng dù sao cũng không chống nhau quá đáng. Họ đều ý thức được việc phải chung sống trong hòa bình, đoàn kết để đương đầu với một kẻ thù chung là chế độ toàn trị.Và xuất hiện hiện tượng “biểu tình ngoại giao”: Khi nhóm No-U kêu gọi biểu tình chống Trung Quốc hoặc tổ chức thắp hương tưởng niệm tử sĩ, liệt sĩ chống Tàu, nhóm Cây Xanh (Green Trees) sẽ phải cố gắng tham gia, vì sợ nếu không dự thì tới khi Cây Xanh hô hào tuần hành bảo vệ môi trường, No-U sẽ đứng ngoài cuộc.
Cái hay của dân chủ và đối thoại là như vậy.
CHẾ ĐỘ TỔNG THỐNG
Chế độ tổng thống (tổng thống chế) có ở Mỹ và các nước chịu ảnh hưởng của Mỹ, như Mỹ Latin và Philippines. Đó là hệ thống chính trị thực hiện nghiêm ngặt nguyên tắc tam quyền phân lập: hành pháp và lập pháp độc lập với nhau; hành pháp và lập pháp đều được bầu cử độc lập.
Đặc điểm của chế độ tổng thống:
- Chính phủ và quốc hội được bầu cử độc lập với nhau;
- Thành viên chính phủ không được là thành viên quốc hội, và ngược lại;
- Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu cơ quan hành pháp;
- Chính phủ không phải chịu trách nhiệm trước quốc hội và không bị quốc hội bãi miễn (trừ việc tổng thống có thể bị mất chức vì thủ tục luận tội của quốc hội);
- Tổng thống nắm quyền lực hành pháp; nội các và các bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước tổng thống;
Dù ba nhánh quyền lực độc lập, nhưng chúng đều ràng buộc và có khả năng kiểm soát lẫn nhau. Như ở Mỹ, tổng thống có quyền phủ quyết luật do quốc hội làm ra. Quốc hội có quyền bỏ qua phủ quyết đó nếu được 2/3 phiếu trong cả hai viện nhất trí bác bỏ. Tổng thống có quyền chỉ định quan chức hành pháp cấp cao và chánh án tòa tối cao, nhưng sau đó phải được thượng viện phê chuẩn.
Ưu điểm của chế độ tổng thống
- Ba nhánh quyền lực kiểm soát lẫn nhau. Không có chuyện hành pháp lấn át lập pháp và tư pháp.
- Chống lạm quyền và độc tài, do đó, có thể bảo vệ quyền con người.
Nhược điểm của chế độ tổng thống
Hành pháp, lập pháp nhiều khi mâu thuẫn, không thống nhất được với nhau, dẫn đến bế tắc về chính sách. Đó là khi những người ra các quyết định chính trị không thể nào (hoặc không muốn) thỏa hiệp được với nhau để có được một hành động chính sách.
CHẾ ĐỘ BÁN TỔNG THỐNG
Chế độ bán tổng thống là hệ thống chính trị “lai” giữa chế độ đại nghị và chế độ tổng thống: Ở đó, tổng thống được bầu cử riêng (giống chế độ tổng thống), thành viên của chính phủ do tổng thống chỉ định và quốc hội phê chuẩn, nhưng chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội (giống chế độ đại nghị).
Chế độ bán tổng thống có ở Pháp, Nga, Rumani, Đài Loan, Đông Timor…
* * *
Ngày nay, nguyên tắc “tam quyền phân lập” đã thay đổi ít nhiều: Không cơ quan nào trong ba nhánh quyền lực lại chỉ thực hiện duy nhất chức năng lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Trên thực tế, lập pháp có thể điều tra sai phạm của hành pháp; hành pháp có thể soạn thảo và diễn giải luật pháp; và tư pháp có thể làm ra luật.
Về phần mình, chúng ta chỉ cần nhớ rằng không phải nền dân chủ nào cũng thực hiện tam quyền phân lập. Chế độ đại nghị áp dụng nguyên tắc quyền lực hợp nhất, chế độ tổng thống mới áp dụng tam quyền phân lập. Khó nói hệ thống chính trị nào ưu việt hơn; điều quan trọng là phải có đa đảng thực chất, có sự ràng buộc, giám sát và kiểm soát để không đảng nào và không nhánh quyền lực nào có thể lạm quyền, và tư pháp luôn độc lập.
Phạm Đoan Trang