HÀNH PHÁP

Đây là nhánh thứ hai trong ba nhánh quyền lực cấu trúc nên bộ máy nhà nước.Thực thể này thường được gọi bằng cái tên “chính phủ”. Trên hình thức, nó dường như là nhánh nổi bật nhất trong ba nhánh quyền lực. Thậm chí, nói đến nhà nước, nhiều người chỉ nghĩ đến chính phủ mà quên mất hai nhánh lập pháp, tư pháp; người ta đồng nhất luôn chính phủ với nhà nước, chính quyền.

Vậy cơ quan hành pháp, hay chính phủ, là gì? Một cách ngắn gọn nhất, đó là một tổ chức mà hoạt động cốt lõi là xây dựng chính sách công và lãnh đạo, chỉ huy, giám sát, để bảo đảm rằng chính sách đó được thực thi. Thành viên của nó (các quan chức) và bản thân nó được bầu chọn thông qua bỏ phiếu (bầu cử) hoặc được chỉ định, và làm việc theo nhiệm kỳ.

Để hiểu rõ hơn, chúng ta hãy xem xét các chức năng cụ thể của một chính phủ: 1. Đại diện cho quốc gia; 2. Ban hành chính sách, lãnh đạo, điều khiển việc thực thi chính sách; 3. Đối phó với khủng hoảng của đất nước.

* * *

CHỨC NĂNG CỦA CHÍNH PHỦ

1. Đại diện cho quốc gia

Chính phủ là tổ chức đại diện cho một quốc gia. Các nhân vật như tổng thống hay chủ tịch nước, thủ tướng, bộ trưởng, đều là những gương mặt đại diện cho cả đất nước trong quan hệ quốc tế nói chung, trong các sự kiện ngoại giao, ký kết hiệp định, hiệp ước nói riêng. Sự đại diện này mang tính chất hình thức và biểu tượng rất cao. (Còn trên thực tế, rất có thể họ chẳng đủ tư cách đại diện cho đất nước, ví dụ nếu họ là một chính quyền không do dân bầu nên).

2. Ban hành chính sách, lãnh đạo, điều khiển việc thực thi

Chức năng chính của cơ quan hành pháp là “hành”, tức là ban hành, điều hành, thi hành chính sách. Chính phủ là nơi xây dựng các chương trình kinh tế, xã hội của cả đất nước và lãnh đạo quá trình triển khai chúng, cũng như giám sát cả quá trình này để bảo đảm đạt được mục tiêu chính sách.

Bạn có thể thấy yếu tố “ban hành chính sách” rất giống với hoạt động lập pháp của quốc hội. Đúng là như vậy. Cơ quan hành pháp có quyền lực lập pháp; nó có thể ban hành nghị định, sắc lệnh, pháp lệnh, quyết định, chỉ thị, v.v. Sẽ là sai lầm nếu nghĩ rằng chức năng chính của quốc hội là làm luật, còn chính phủ thi hành luật: Như đã nói ở Chương II, “Lập pháp”, thời nay, vai trò làm luật của quốc hội ngày càng giảm mà vai trò giám sát chính phủ ngày càng tăng. Trong khi đó, về phần chính phủ, vai trò lãnh đạo, chỉ huy, điều phối việc thực thi tiến trình chính sách cũng ngày càng mở rộng. Ở những đất nước thiếu dân chủ, cơ quan lập pháp không đại diện cho dân, thì chính phủ hoàn toàn lấn át quốc hội. Bạn có thể thấy Việt Nam dưới thời cộng sản, chính phủ đồng nhất với “Đảng và Nhà nước”, bộ máy nhà nước phình to và can thiệp vào đủ việc thuộc về xã hội dân sự, và quốc hội chỉ là nơi hợp thức hóa và triển khai các nghị quyết của đảng Cộng sản.

3. Đối phó với khủng hoảng của đất nước

Khi xảy ra khủng hoảng trong nước hoặc trong chính trị quốc tế mà có liên quan đến đất nước (thiên tai, chiến tranh…), chính phủ có chức năng ra quyết định và hành động khẩn cấp để đương đầu và xử lý khủng hoảng.

Lệ thường, dân chúng ở các vùng bị thiên tai luôn mong chờ nhà nước đứng ra ứng cứu. Tính chính danh của một chính phủ – đối với người dân trong nước và đối với cộng đồng quốc tế – có thể tùy thuộc vào cách ứng phó của họ trước thiên tai. Đó là bởi vì chính phủ là thực thể duy nhất có thể huy động lượng lớn sức người sức của vào dự báo, phòng chống thiên tai; cứu giúp dân khi có thiên tai và tái thiết sau khi thiên tai đã qua đi.

Tất nhiên, ngoài chính phủ còn có khu vực xã hội dân sự – tức các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế, các nhóm thiện nguyện, nhà thờ, nhà chùa v.v… Nhưng, chính phủ vẫn có khả năng tập hợp lực lượng mạnh mẽ hơn cả.

Người dân luôn có xu hướng trông đợi chính phủ hành động. Chính vì thế, thiên tai, địch họa là cơ hội cho chính phủ tạo thiện cảm và uy tín chính trị nơi dân chúng.

Tại Mỹ, sau vụ khủng bố 11/9/2001, uy tín của Thị trưởng New York Rudolph Giuliani tăng vọt, do chính quyền New York đã đưa ra được những biện pháp hiệu quả để khắc phục khủng hoảng. Tương tự, sau đợt động đất hồi tháng 5/2008 ở Tứ Xuyên, uy tín của Thủ tướng Trung Quốc Ôn Gia Bảo cũng tăng đáng kể do ông đã rất nhiệt tình và thường xuyên có mặt tại nơi xảy ra thảm họa.

Mùa đông năm 2008, do mưa lũ kéo dài, ở Hà Nội xảy ra một trận lụt lịch sử. Bí thư Thành ủy Hà Nội Phạm Quang Nghị nói với VietNamNet trong một cuộc phỏng vấn qua điện thoại: “Tôi thấy nhân dân ta bây giờ so với ngày xưa ỷ lại Nhà nước lắm. Cứ chờ trên về, chờ cung cấp cái này, hỗ trợ cái kia chứ không đem hết sức ra tự làm”.* Phát biểu của ông Nghị gây phản ứng giận dữ từ nhiều độc giả.

Tuy nhiên, tiềm ẩn nguy cơ không nhỏ nếu chính phủ lạm quyền, lấy cớ đối phó với tình huống khẩn cấp.

“Thường thường cơ quan lập pháp sẽ trao quyền gần như độc đoán cho hành pháp trong thời gian có chiến tranh, hoặc cho hành pháp “quyền lực trong tình huống khẩn cấp” khi đất nước phải đối diện với những khủng hoảng nội bộ như thiên tai, khủng bố, sản xuất rối loạn và bất ổn dân sự. Tuy nhiên, rõ ràng là quyền tuyên bố “tình trạng khẩn cấp” và áp đặt kiểu cai trị, điều hành rất dễ bị lạm dụng. Không hiếm việc chính phủ tận dụng các quyền này để làm suy yếu hoặc xóa bỏ lực lượng đối lập chính trị, dưới vỏ bọc là hiến pháp” (Andrew Heywood).1

Một ví dụ ở gần Việt Nam là Philippines dưới thời chính quyền Marcos (1965-1986). Vào ngày 23/9/1972, viện lý do phiến quân cộng sản có vũ trang nổi dậy nhiều, Tổng thống Ferdinand Marcos tuyên bố đưa Philippines vào tình trạng thiết quân luật. Trong thời gian thiết quân luật đó, ông ta sửa hiến pháp, bịt miệng báo chí, đàn áp đối lập, cai trị rất hà khắc nhân danh chống cộng. Philippines đã phải sống dưới ách độc tài của Marcos cho đến khi cuộc Cách mạng Nhân dân 1986 lật đổ được ông ta.

* * *

NGUYÊN THỦ QUỐC GIA VÀ NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH PHỦ

Đến đây chúng ta cần phải dành riêng một phần của chương này để nói về hai ngôi sao của chính trường: nguyên thủ quốc gia (vua/ nữ hoàng, tổng thống, quốc trưởng, hoặc chủ tịch nước) và người đứng đầu chính phủ (thủ tướng). Sở dĩ gọi là ngôi sao vì đây chắc chắn là hai nhân vật nổi bật nhất trong bất kỳ nền chính trị nào, hai cá nhân có tính đại diện cao nhất cho nhà nước trên trường quốc tế.

Nguyên thủ quốc gia

Nguyên thủ là người đứng đầu nhà nước về mặt hình thức. Người đó có thể là vua (như đức vua Thái Lan), nữ hoàng (nữ hoàng Anh), là tổng thống (tổng thống Mỹ), hoặc chủ tịch nước (CHXHCN Việt Nam). Điều 86 Hiến pháp Việt Nam 2013 quy định “Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại”.

Nguyên thủ quốc gia là một cương vị có tính hình thức và biểu tượng rất cao. Do đó, ta thường thấy họ xuất hiện trong các nghi thức long trọng, buổi lễ, sự kiện chính trị, sự kiện ngoại giao… của đất nước. Khoản 4 Điều 88 Hiến pháp Việt Nam 2013 quy định Chủ tịch nước là người có thẩm quyền “quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương, các giải thưởng nhà nước, danh hiệu vinh dự nhà nước; quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch hoặc tước quốc tịch Việt Nam”.

Ở Anh, nữ hoàng là người giữ quyền ban tước hiệu hiệp sĩ, như Nữ hoàng Elizabeth đã phong hiệp sĩ cho danh ca Paul McCartney. Ở Việt Nam, bạn cũng thấy chủ tịch nước xuất hiện trong các dịp được coi là rất trang trọng, ví dụ như trao giải thưởng Hồ Chí Minh hay đọc thư chúc Tết đồng bào lúc giao thừa (thực ra là ghi hình từ trước và tới thời điểm đó thì đài truyền hình phát sóng).

Vua hay nữ hoàng lên ngôi theo truyền thống (cha/mẹ truyền con nối). Tổng thống hay chủ tịch nước thì có thể do dân bầu cử trực tiếp (như ở Mỹ) hoặc do quốc hội bầu chọn. Trường hợp nước CHXHCN Việt Nam, chủ tịch nước do quốc hội bầu (Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp Việt Nam 2013).

Người đứng đầu chính phủ

Cương vị đứng đầu chính phủ – tức đứng đầu cơ quan hành pháp – là một chức vụ được gọi là thủ tướng hay thủ hiến.  Thủ tướng do nguyên thủ quốc gia chỉ định hoặc do phe đa số trong quốc hội bầu chọn. Trong trường hợp CHXHCN Việt Nam, thủ tướng là do “chủ tịch nước đề nghị quốc hội bầu” (Khoản 3, Điều 88 Hiến pháp Việt Nam 2013).

Đóng cả hai vai trò

Đến đây thì có lẽ bạn đã nhận thấy có những nền chính trị, hay những quốc gia, trong đó có một cá nhân đóng cả hai vai trò nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu cơ quan hành pháp. Đó là tổng thống chế, một trong hai hình thức phổ biến nhất của chế độ cộng hòa, bên cạnh nghị viện chế. Ví dụ nổi bật nhất là Mỹ.Tổng thống Mỹ đứng đầu nhà nước, đồng thời cũng là người đứng đầu chính phủ. Có một số quốc gia khác cũng vậy: Argentina, Brazil, Venezuela… nhưng do Mỹ là một trong các siêu cường của thế giới nên chắc chắn Mỹ là ví dụ mà ai nấy đều biết đến. Tổng thống Mỹ cũng luôn là một ngôi sao trên chính trường quốc tế, là một trong các nhân vật được báo chí quốc tế chú ý.

Là nguyên thủ quốc gia, tổng thống Mỹ đóng một vai trò mang tính hình thức và biểu tượng rất cao. Tổng thống là đại diện của nước Mỹ, hiện thân của tinh thần ái quốc ở xứ hợp chủng, là biểu tượng của sự đoàn kết dân tộc, ở chừng mực nào đó còn là niềm tự hào của người dân Mỹ. Ở cương vị ấy, ông ta được kỳ vọng phải hành xử mẫu mực, công bằng, đạo đức, một lòng phụng sự đất nước.Ông ta được đòi hỏi phải sẵn sàng giúp đỡ các đảng chính trị khác trong các hoạt động vì lợi ích chung, trong quan hệ và tiếp xúc của các đảng đó với Quốc hội.

Đồng thời, tổng thống lại cũng là người đứng đầu cơ quan hành pháp, chỉ huy quá trình làm ra và thực thi chính sách, và là lãnh đạo một đảng nào đó (Dân chủ, Cộng hòa…). Với tư cách đứng đầu hành pháp, tổng thống phối hợp với các bộ và các cơ quan hành pháp lớn, ví dụ như Cơ quan Quản lý Thực phẩm và Dược phẩm (FDA), lãnh đạo tiến trình chính sách.

Tóm lại, ở Mỹ, tổng thống đóng vai trò kép.

Truyền hình và phát thanh ở Mỹ gặp một khó khăn với điều này. Ví dụ, khi một tổng thống Mỹ phát biểu trên truyền hình quốc gia mà không phải trả phí cho nhà đài, đảng đối lập có thể sẽ la ó đòi được lên sóng miễn phí với cùng thời lượng phát hình để đáp lại. Khi ấy, nhà đài sẽ phải xác định xem tổng thống đã xuất hiện trên truyền hình với tư cách gì – nguyên thủ quốc gia hay người đứng đầu chính phủ. Nếu ông ta phát biểu với tư cách nguyên thủ quốc gia thì đảng đối lập không có lý gì để đòi được lên sóng. Còn nếu ông ta phát biểu với tư cách lãnh đạo một đảng chính trị (Dân chủ, Cộng hòa…) thì nguyên tắc công bằng sẽ buộc đài truyền hình phải để phe đối lập xuất hiện trên sóng một cách tương đương.

Ngoài ra, theo Hiến pháp Mỹ, tổng thống còn là tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang. Hiến pháp cho tổng thống quyền này để thực thi nguyên tắc dân quản quân. Trên cương vị tổng tư lệnh, tổng thống có quyền huy động quân đội đến bất kỳ nơi đâu và làm bất kỳ điều gì, kể cả tấn công vũ trang các nước khác. Tuy nhiên, Quốc hội Mỹ mới được quyền quyết định tình trạng chiến tranh và tuyên chiến. Ngày 08/12/1941, Tổng thống Franklin Delano Roosevelt đã đọc một bài diễn văn đầy hùng biện trước Quốc hội Mỹ, đề nghị Quốc hội tuyên chiến với phát xít Nhật. Bài diễn văn nổi tiếng đến nỗi sau này nhiều người tưởng lầm rằng Tổng thống Roosevelt trực tiếp tuyên chiến với Nhật Bản.

Ở Việt Nam, theo Khoản 5, Điều 88 Hiến pháp 2013, Chủ tịch nước cũng là người thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng Quốc phòng và An ninh. Hội đồng này có toàn quyền quyết định tình trạng chiến tranh, động viên mọi lực lượng và khả năng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc… (Xem Chương VII, “Hệ thống chính trị ở Việt Nam cộng sản”).

“Ông trùm”

Riêng ở Việt Nam thời cộng sản, bên cạnh Chủ tịch nước và Thủ tướng, lại có một nhân vật thứ ba cũng là ngôi sao nghị trường, thậm chí trong nhiều giai đoạn còn là ngôi sao sáng nhất trong cả ba, đó là Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương đảng Cộng sản Việt Nam, gọi tắt là Tổng Bí thư đảng. Không phải là nguyên thủ quốc gia, cũng không đứng đầu chính phủ, chỉ là lãnh đạo một đảng, nhưng nhiều đời tổng bí thư có quyền lực bao trùm cả hệ thống chính trị, biến cả chủ tịch nước lẫn thủ tướng thành cái bóng mờ nhạt, ví dụ như thời Lê Duẩn cầm quyền sau chiến tranh (từ năm 1976 đến khi mất, năm 1986).

Theo quy chế đảng, Đại hội đại biểu toàn quốc của đảng Cộng sản (5 năm một lần) bầu ra Ban Chấp hành Trung ương đảng. Ban Chấp hành Trung ương bầu ra Bộ Chính trị, và bầu ra Tổng Bí thư trong số ủy viên Bộ Chính trị. Trên thực tế, tính bí mật, mưu mô là đặc thù và cũng là sức mạnh của đảng trước dân; chính trị trong đảng là một thế giới riêng mà người dân ở ngoài đảng (được gọi là “quần chúng”) không thể nào tiếp cận để hiểu được.

Ông Nguyễn Phú Trọng – Tổng Bí thư thứ 12 của đảng Cộng sản Việt Nam,
gương mặt nổi bật trong nền chính trị cộng sản kể từ Đại hội đảng XII (tháng 1/2016).

* * *

CƠ QUAN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM

Cơ quan hành pháp ở Việt Nam là Chính phủ và ủy ban nhân dân các cấp. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội, tức là 5 năm. Chính phủ gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.

Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.

Chính phủ nhiệm kỳ 2016-2021 của nước CHXHCN Việt Nam có 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ:

 18 bộ gồm:

• Quốc phòng;  
• Công an;
• Ngoại giao;
• Nội vụ;  
• Tư pháp;  
• Kế hoạch và Đầu tư;
•  Tài chính;
• Công Thương;
• Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn;
• Giao thông Vận tải;
• Xây dựng;
• Tài nguyên và Môi trường;
• Thông tin và Truyền thông;
• Lao động,
• Thương binh và Xã hội;
• Văn hóa, Thể thao và Du lịch;
• Khoa học và Công nghệ;
• Giáo dục và Đào tạo;
• Y tế.

4 cơ quan ngang bộ gồm:

• Ủy ban Dân tộc;
• Ngân hàng nhà nước;
• Thanh tra Chính phủ;  
• Văn phòng Chính phủ.

Phạm Đoan Trang