LẬP PHÁP

Đây là một trong ba nhánh quyền lực cấu trúc nên bộ máy nhà nước. Thực thể này có nhiều cách gọi khác nhau: hội đồng quốc gia, hội đồng lập pháp, nghị viện, “nhà của các vị đại diện”… Đôi khi “nhà của các vị đại diện” chính là hạ viện trong hệ thống lưỡng viện, vì hạ viện có tính đại diện cao hơn thượng viện.

Ở Trung Quốc, cơ quan lập pháp được gọi bằng cái tên “Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc”, gọi tắt là Nhân Đại Toàn Quốc. CHXHCN Việt Nam gọi nó là Quốc hội. Để đơn giản, chương này sẽ dùng cách gọi “cơ quan lập pháp” hoặc “quốc hội”.

Vậy quốc hội là gì? Đó là một tập hợp người được coi là đại diện của nhân dân, và nó có một số chức năng như sau:
1. Làm luật (thành văn);
2. Soạn và sửa đổi hiến pháp;
3. Đại diện cho dân;
4. Bầu chọn nhân sự lãnh đạo;
5. Giám sát;
6. Tài chính;
7. Chức năng gần như hành pháp;
8. Chức năng gần như tư pháp;
9. Điều tra;
10. Thông tin.

Sau đây, chúng ta sẽ cùng tìm hiểu về từng chức năng của nhánh lập pháp.

* * *

CHỨC NĂNG CỦA QUỐC HỘI

(Các mục 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10 được trích từ cuốn “Governing: An Introduction to Political Science” của học giả chính trị Austin Ranney. Các chú thích trong ngoặc đơn là của tác giả Ranney, trong ngoặc vuông là của người dịch.)

1. Làm luật thành văn

Chức năng đầu tiên của cơ quan lập pháp trong các thể chế dân chủ hiện đại là làm ra những đạo luật thành văn. Tôi [tác giả Austin Ranney] dùng khái niệm làm ra luật thành văn chứ không phải làm luật nói chung, bởi vì cụm từ làm ra luật thành văn mô tả chính xác hơn những gì lập pháp thực sự làm. Luật pháp là những quy tắc ứng xử xuất phát chính thức từ bất kỳ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào [nghĩa là có thể từ chính phủ hoặc từ tòa án], trong khi luật thành văn là những đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành chính thức. Luật thành văn cấu thành một bộ phận quan trọng trong toàn bộ hệ thống luật pháp của bất cứ thể chế dân chủ nào, nhưng hệ thống luật pháp cũng có thể bao gồm cả những bộ phận khác, như luật chung và các nguyên tắc về công lý tự nhiên, do tòa án tạo ra, và cả những nghị định và quy định của cơ quan hành pháp và hành chính. Do đó, cơ quan lập pháp độc quyền về việc làm ra các luật thành văn, nhưng không giữ độc quyền về việc làm ra luật nói chung.

2. Soạn thảo và sửa đổi hiến pháp

Trong hầu hết các nền dân chủ, cơ quan lập pháp đều có quyền lực nhất định trong việc xây dựng và sửa đổi hiến pháp quốc gia. Nhiều bản hiến pháp được khởi thảo bởi quốc hội, và mọi cơ quan lập pháp đều có quyền đóng một vai trò nào đó trong việc sửa đổi hiến pháp một cách chính thức. Ở một số quốc gia dân chủ, ví dụ Anh và New Zealand, lập pháp là cơ quan duy nhất được quyền sửa hiến pháp. Ở nhiều nước khác, như Úc, Thụy Sĩ, Pháp (và hầu hết các nước châu Mỹ), thông thường cơ quan lập pháp đề nghị sửa đổi hiến pháp, và cử tri phê chuẩn hoặc bác bỏ các đề nghị, đề xuất đó, thông qua trưng cầu dân ý. Ở một số nước khác nữa, như Hoa Kỳ, việc sửa đổi hiến pháp do cơ quan lập pháp của liên bang đề nghị và phải được phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp của các tiểu bang hoặc bởi một đại hội toàn quốc.

3. Đại diện cho dân

Với chức năng này, quốc hội đóng vai trò như mắt xích liên kết giữa chính phủ và nhân dân, trong đó, quốc hội đứng về phía dân và đại diện cho dân. Đây là chức năng cực kỳ quan trọng của quốc hội. Khả năng đại diện cho nhân dân của quốc hội cao đến đâu thì chứng tỏ nhà nước dân chủ đến đó. Nói cách khác, khả năng quốc hội đại diện cho nhân dân chính là một trong số các chỉ dấu về mức độ dân chủ của quốc gia. (Xem Chương III, “Về tính đại diện”, ở Phần III, Dân chủ).

Ở Việt Nam dưới thời cộng sản, do độc đảng và bầu cử phi dân chủ, tính đại diện của Quốc hội được tuyên giáo hiểu là mức độ mà quốc hội đại diện được cho cả nước, tức là mức độ Quốc hội phản ánh cả xã hội, làm sao để Quốc hội như một xã hội thu nhỏ, có đủ thành phần về giới tính, dân tộc, nghề nghiệp… (Xem Chương VII, “Hệ thống chính trị CHXHCN Việt Nam”, của Phần VI này).

4. Bầu chọn nhân sự lãnh đạo

Cơ quan lập pháp ở hầu hết các nước dân chủ đều có vai trò quan trọng trong việc lựa chọn ra một số hoặc tất cả các chức vụ hành pháp cao cấp nhất. Ví dụ nổi bật là những cuộc “bầu cử” gián tiếp của cơ quan lập pháp để chọn ra thủ tướng, ở một số nước theo chế độ cộng hòa đại nghị. Tất nhiên, không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng bỏ phiếu trực tiếp để chọn ra người vào vị trí này trong số rất nhiều ứng cử viên khác nhau. Nhưng cứ mỗi khi họ bỏ phiếu bất tín nhiệm thì, trên thực tế, điều đó có nghĩa là họ đang tiến hành bầu lại hoặc bãi miễn một vị thủ tướng đã từng được bầu chọn: Nếu việc bất tín nhiệm được thông qua thì thủ tướng phải từ chức; nếu không thông qua được thì thủ tướng tiếp tục tại vị.

Ngay cả trong chế độ cộng hòa tổng thống, cơ quan lập pháp cũng có quyền bầu chọn nhân sự. Chẳng hạn, Hiến pháp Mỹ quy định rằng, nếu không có ứng viên tổng thống hoặc phó tổng thống nào kiếm được đa số phiếu của Đại Cử tri Đoàn, thì Hạ viện sẽ chọn ra tổng thống từ hai hoặc ba ứng viên có số phiếu lớn nhất, và Thượng viện sẽ chọn phó tổng thống theo một cách khác. Chưa có tổng thống hay phó tổng thống nào được bầu lên thông qua cơ chế này suốt từ năm 1824 đến nay (năm đó, không ứng viên nào giành được đa số phiếu đại cử tri, nên Hạ viện chọn John Quincy Adam là người chiến thắng, trước Andrew Jackson và William H.Crawford). Tuy nhiên, Quốc hội Mỹ vẫn giữ quyền bầu chọn nhân sự, phòng có ngày lại cần dùng đến.

5. Giám sát

Thực hiện chức năng này có nghĩa là quốc hội phải buộc được chính phủ minh bạch, báo cáo, giải trình và chịu trách nhiệm trước quốc hội (cũng có nghĩa là trước nhân dân, vì quốc hội đại diện cho dân) về mọi hoạt động của chính phủ. Quốc hội và chính phủ làm điều đó thông qua các báo cáo thường xuyên, các cuộc chất vấn và giải trình, mà ở Mỹ gọi là “điều trần”.

Quốc hội thường được gọi là “cơ quan lập pháp”, nên người ta dễ nghĩ rằng làm luật là chức năng chính của quốc hội. Tuy nhiên, các nhà khoa học chính trị nhận xét rằng, trong các nền dân chủ hiện đại, vai trò làm luật của quốc hội ngày càng giảm đi, trong khi vai trò giám sát chính phủ ngày càng tăng lên.

Ở các chế độ đại nghị như Anh quốc, khi mà đảng chiếm đa số thành viên trong quốc hội cũng là đảng cầm quyền, thì vai trò giám sát của quốc hội do đảng đối lập nắm.

Khả năng giám sát chính phủ của quốc hội cũng là chỉ dấu cho thấy sức mạnh của quốc hội và nền dân chủ của đất nước. Rõ ràng là, muốn giám sát được chính phủ thì quốc hội cần được tiếp cận thông tin, nhất là thông tin từ chính phủ, và nói rộng ra, cần có nguồn lực tốt để có thể tiếp cận các dịch vụ (như nghiên cứu, tư vấn chuyên môn, các nguồn ý kiến chuyên gia…).

6. Tài chính

Trong mọi nền dân chủ hiện đại, lập pháp đều nắm “sức mạnh của hầu bao” và là cơ quan quyết định mục đích cũng như phạm vi của mỗi thứ thuế má và công quỹ. Về mặt luật pháp, chính phủ chỉ có thể chi tiêu những khoản công quỹ do lập pháp cấp cho. Giống như nhiều chức năng khác của lập pháp, các kế hoạch chính trong tài chính công đều được chuyển từ cơ quan lập pháp sang cơ quan hành pháp, trong hầu hết các thể chế dân chủ. Hiện nay, nhiều quốc hội chỉ xem lại ngân sách do hành pháp đề xuất, thay vì tự soạn thảo kế hoạch ngân sách từ đầu. Mỗi cơ quan lập pháp cụ thể sẽ xem xét lại ngân sách này như thế nào, điều đó phụ thuộc vào việc hành pháp có quyền hành tới mức độ nào.

Một cách ngắn gọn, lập pháp giữ quyền xem xét, phê duyệt hoặc bác bỏ kế hoạch ngân sách do hành pháp soạn thảo và đề xuất.

Ở Mỹ, Chính phủ chỉ được phép chi tiêu những khoản công quỹ do Quốc hội phê duyệt, nếu không được duyệt là… phải tạm dừng hoạt động, gọi là tạm đóng cửa.

Dòng chữ trong ảnh: Do chính phủ liên bang đóng cửa, tất cả các công viên quốc gia đều đóng cửa.

7. Các chức năng gần như hành pháp

Ngoài việc xem xét phê duyệt ngân sách hành pháp, nhiều cơ quan lập pháp ở các thể chế dân chủ còn có chức năng xem xét, phê duyệt cả một số đề xuất khác của cơ quan hành pháp. Chẳng hạn, ở hầu hết các nước dân chủ, những điều ước quốc tế là do hành pháp đàm phán, nhưng phải được lập pháp phê chuẩn thì mới có hiệu lực. Ở Mỹ, tổng thống chỉ định nhiều chức vụ hành pháp, tư pháp khác nhau (thẩm phán liên bang, thành viên nội các, người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính, và các vị đại sứ) “theo và với sự cố vấn và đồng thuận của Thượng viện” (Điều II) (tức là, việc chỉ định sẽ chỉ có tính chất “tạm thời” cho tới khi nào được đa số thành viên Thượng viện phê chuẩn). Ai theo dõi các phiên điều trần về việc chỉ định Robert H. Bork năm 1988 [có thể tác giả nhầm, năm đúng là 1987] và Clarence Thomas năm 1991 làm thành viên Tòa án Tối cao đều biết rằng việc cơ quan lập pháp thực thi chức năng này của họ đôi khi trở thành tin tức nổi bật trên trang nhất các báo, và Thượng viện thỉnh thoảng cũng bác bỏ một số ứng viên tổng thống.

8. Các chức năng gần như tư pháp

Một số cơ quan lập pháp còn thực hiện cả chức năng gần như tư pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp Mỹ quy định Hạ viện có thể đặt vấn đề luận tội bất kỳ công chức nào trong chính phủ liên bang (kể cả tổng thống, phó tổng thống, thành viên nội các, và chánh án Tòa Tối cao). Xin nhớ rằng luận tội không phải là kết tội. Thay vì thế, luận tội là hành vi chính thức cáo buộc tổng thống phạm một tội nào đó – hãy so nó với cáo trạng của bồi thẩm đoàn trong một vụ án hình sự bình thường. Bất kỳ quan chức nào bị luận tội như vậy cũng phải bị xét xử bởi Thượng viện, và cần phải có hai phần ba số phiếu tán thành thì mới kết tội được. Hạ viện đã luận tội tổng cộng 16 quan chức kể từ năm 1789: 13 chánh án, hai tổng thống, và một thành viên nội các. Chỉ có 7 người, tất cả đều là chánh án, bị kết tội và cách chức. Tổng thống Andrew Jackson thoát bị kết tội một lần vào năm 1868 chỉ nhờ chênh lệch đúng một phiếu. Năm 1974, Tổng thống Richard Nixon từ chức khi tình hình cho thấy rõ ràng là Hạ viện sắp luận tội ông ta. Năm 1998, Hạ viện bỏ phiếu về hai bản luận tội Tổng thống Bill Clinton; ông bị Thượng viện xét xử năm 1999 nhưng được tha bổng khi mà cả hai bản luận tội đều chẳng bản nào nhận được hai phần ba số phiếu cần thiết.

Năm 1999, Bill Clinton bị Hạ viện luận tội và Thượng viện xét xử (nhưng không đủ 2/3 số phiếu để bị cách chức).

Một vụ việc tương tự xảy ra ở Brazil năm 1992: Hạ viện bỏ phiếu luận tội Tổng thống Fernando Collor de Mello nhận hối lộ, nhưng Collor từ chức trước khi Thượng viện có thể xét xử ông ta, và Phó Tổng thống Itamar Franco lên thay.

Tương tự, Quốc hội Pháp có thể cáo buộc tổng thống và các bộ trường vì tội phản quốc và các tội khác, mặc dù những quan chức bị buộc tội sẽ được xét xử bởi tòa án cấp cao chứ không phải quốc hội. Thượng viện Anh đã mất phần lớn quyền lực nhưng vẫn tiếp tục là tòa án cấp cao nhất nước. Hầu hết công việc tư pháp của Thượng viện, và toàn bộ các hoạt động của nó với tư cách tòa phúc thẩm, đều được tiến hành nhân danh toàn thể Thượng viện bởi một nhóm nhỏ, gồm 10-15 chuyên gia pháp lý, kể cả Đại Chưởng ấn [có người dịch là Nhiếp chính quan], 12 nguyên lão, và các thành viên khác của Thượng viện – những người từng giữ chức vụ tư pháp cao (ví dụ, nguyên đại chưởng quan).

9. Điều tra

Những cuộc điều tra của cơ quan lập pháp thường thu hút sự chú ý đáng kể của dư luận, đặc biệt là ở Mỹ. Hai ví dụ nổi tiếng nhất gần đây là vụ năm 1988 do ủy ban phối hợp chung Hạ viện – Thượng viện tiến hành để làm rõ những kế hoạch bí mật của Cố vấn An ninh Quốc gia John Poindexter và trợ lý Oliver North nhằm bán vũ khí cho Iran và sử dụng quy trình này để tài trợ cho những nhóm phiến quân nổi dậy ở Nicaragua; và vụ do Ủy ban phụ trách các công việc của chính phủ, trực thuộc Thượng viện, tiến hành nhằm điều tra các hoạt động nghi là bất hợp pháp của lực lượng ủng hộ Clinton trong việc gây quỹ cho chiến dịch tái tranh cử của ông Clinton (năm 1996).

Một cuộc điều trần tại Ủy ban Nhân quyền Tom Lantos (Hạ viện Mỹ) về tình hình tù nhân lương tâm trên thế giới, trong đó có Trung Quốc và Việt Nam, ngày 14/1/2014, Washington D.C. – Ảnh: Phạm Đoan Trang

Tuy nhiên, không phải chỉ mình cơ quan lập pháp Mỹ có hoạt động điều tra. Hạ viện Anh cũng đã thành lập một số “ủy ban có chọn lọc” nhằm mục đích làm rõ những thông tin họ cần biết về các vấn đề mà các ủy ban thường trực của họ không bao quát được. Các ủy ban có chọn lọc này tổ chức những phiên điều trần, triệu tập nhân chứng và thu thập bút lục, và sau đó đệ trình báo cáo. Đôi khi những báo cáo ấy có thể đưa đến việc thay đổi luật pháp hiện hành, thay đổi các quy định hành chính hiện hành, hoặc cả hai. Mặc dù Anh, khác với Mỹ, thực hiện rất nhiều cuộc điều tra của chính phủ thông qua các hội đồng thuộc hoàng gia (bao gồm cả những nhà lập pháp lẫn người ngoài), nhưng các ủy ban có chọn lọc vẫn đóng một vai trò đáng kể trong việc định hình chính sách.

10. Chức năng thông tin

Một số cuộc điều tra của cơ quan lập pháp được tiến hành chủ yếu nhằm thu thập thông tin cần thiết cho việc xây dựng luật mới. Tuy nhiên, cũng có nhiều cuộc điều tra mà mục đích chính yếu là để thông tin cho các cơ quan khác trong chính quyền hoặc cho công luận nói chung về những gì đang xảy ra. Ví dụ, cuộc điều tra của một ủy ban trong Thượng viện Mỹ về hoạt động gây quỹ cho chiến dịch tranh cử tổng thống năm 1996 chỉ nhằm cung cấp phần nào căn cứ cho những luật mới điều tiết việc tài trợ cho các chiến dịch vận động và thể thức vận động. Cuộc điều tra cũng được tiến hành để xác định xem có phải đạo luật hiện hành khi đó đã bị chính Tổng thống Clinton, hoặc các thành viên trong chính quyền và tổ chức vận động tranh cử của ông ta, vi phạm hay không. Một ví dụ khác, vào cuối những năm 1970, cả hai viện của Quốc hội Mỹ đã thành lập ủy ban điều tra vụ ám sát Tổng thống John F.Kenney năm 1963, Martin Luther King năm 1968, để xác định xem đó là hành động của các cá nhân, như công cuộc điều tra trước đó đã kết luận, hay là kết quả của nhiều âm mưu nào đấy.

Các cuộc điều tra của cơ quan lập pháp là một cách để thông tin cho công luận, và các cuộc tranh luận của họ cũng là một cách thông tin khác. Ở nhiều quốc hội, đường lối và kỷ luật đảng mạnh đến mức thảo luận trong cơ quan lập pháp khó có thể thay đổi được lá phiếu của mỗi nghị sĩ. Nhưng cho dù có như thế thì thảo luận vẫn tạo ra diễn đàn chính, nơi các quan điểm ủng hộ và phản đối mỗi vấn đề đều được đưa ra. Do đó, thảo luận cũng đóng gần như hoàn toàn cái vai trò cung cấp thông tin và thúc đẩy ý kiến công luận, mà các chiến dịch vận động tranh cử vẫn thực hiện.(…) Nếu người dân được thông tin và khai sáng là điều kiện thiết yếu, hàng đầu cho một nền dân chủ bền vững, thì thông tin cho công luận dứt khoát không phải là chức năng kém quan trọng nhất trong các chức năng của lập pháp.

Nghị trường Mỹ có một chuyện rất thú vị, đó là trước khi một dự thảo luật được biểu quyết thông qua, các thượng nghị sĩ có quyền phát biểu nói liên tục bao lâu cũng được, miễn là không ngừng nói, không được ngồi. Nói cho đến khi nào kiệt sức không nói được nữa mà thôi. Chính vì vậy một nhóm thiểu số thượng nghị sĩ hoặc một đảng muốn chống lại dự thảo luật có lợi cho phe đối lập, họ sẽ cử một hoặc nhiều thượng nghị sĩ đứng lên phát biểu con cà con kê hết giờ này sang giờ khác, hết ngày này sang ngày khác cho đến khi hết thời gian để mọi người có thể biểu quyết mà thôi. Chiến thuật này có một tên hẳn hoi, đó là: chiến thuật filibuster. Chiến thuật này thậm chí đã được lên thành phim “Mr. Smith Goes to Washington” (1939). Lịch sử Mỹ đã ghi nhận Storm Thurmond là người đã sử dụng chiến thuật filibuster dài nhất trong lịch sử. Ông đã phát biểu trong 24 tiếng 18 phút trong cố gắng chống lại Đạo luật các Quyền Dân sự năm 1957. Trong bài phát biểu của ông có những chủ đề thậm chí như công thức món ăn của bà nội ông v.v… Xem lại nghị trường của nước ta, dường các đại biểu Quốc hội từ các năm trước đã nhen nhúm, nhưng năm nay đặc biệt rõ hơn sử dụng “chiến thuật filibuster” kiểu Việt Nam. Nghĩa là sẽ có những ông/bà đại biểu đưa ra những ý kiến trời ơi đất hỡi, dường như là muốn câu giờ để thời gian họp Quốc hội trôi qua, còn những việc quan trọng của đất nước thì sẽ bị lờ đi. Thậm chí đến bà Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cũng chơi cái “chiến thuật filibuster” này khi yêu cầu luật sư tố thân chủ. Báo chí thì có đề tài câu view, người dân ngây thơ thì bị xỏ mũi tranh cãi những ý kiến điên rồ này. Chỉ có đất nước là lụn bại. (Nhà báo Nguyễn Dân (facebooker Ếch Ao) viết trên facebook cá nhân ngày 03/6/2017).

LƯỠNG VIỆN VÀ MỘT VIỆN

Chương này xoay quanh vấn đề cấu trúc của cơ quan lập pháp: Quốc hội một viện hay hai viện? Ưu, nhược điểm của mỗi mô hình?

Trong lịch sử, Nam Tư (Yugolasvia) từng có thời có tới 5 viện trong quốc hội. Nam Phi giai đoạn 1984-1994 có quốc hội ba viện. Tuy nhiên, nhìn chung trên thế giới, cơ quan lập pháp các nước chỉ có một hoặc hai viện, với tỷ lệ cũng tương đương nhau (50:50).

Quốc hội lưỡng viện	Quốc hội một viện
Mỹ, Anh, Áo, Ba Lan, Bỉ, Đức, Ireland, Hà Lan, Pháp, Philippines, Rumani, Séc, Slovenia, Tây Ban Nha, Ý…	Bồ Đào Nha, Bulgaria, Croatia, Đan Mạch, Estonia, Hungary, Hy Lạp, Phần Lan, Slovakia, Thụy Điển, Trung Quốc, Việt Nam…

Quốc hội lưỡng viện

Là quốc hội mà quyền lực được chia cho hai viện: thượng viện và hạ viện.

Bạn chú ý rằng gọi là “thượng” và “hạ”, nhưng không có nghĩa là thượng viện cao hơn hạ viện. Không những thế, thượng viện lại có quy mô nhỏ hơn (ít ghế hơn) và có tính đại diện thấp hơn hạ viện.

Ở một số nước, thượng viện thường được xem như chỉ có chức năng tư vấn hoặc xem xét lại, nên quyền lực của thượng viện thậm chí còn hạn chế hơn hạ viện: chỉ được bỏ phiếu trong một số vấn đề nhất định (ví dụ sửa hiến pháp), không được đề xuất dự luật, không được bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ, không được phủ quyết dự thảo luật, không được sửa đổi dự thảo luật…

Ở Mỹ, quyền lực được chia đều cho hai viện hay nói cách khác, quyền của thượng viện ngang bằng hạ viện, thậm chí còn có một vài quyền mà hạ viện không có, chẳng hạn như quyền chỉ định chánh án, đại sứ…

Thành viên của thượng viện được gọi là thượng nghị sĩ hoặc nghị sĩ. Cương vị này có thể được bầu trực tiếp, bầu gián tiếp hoặc được chỉ định, tùy nước. Nếu được bầu thì thượng viện được bầu từng phần (gối nhau).

Thành viên của hạ viện được gọi là dân biểu. Dân biểu được bầu trực tiếp và đồng loạt.

Do hạ viện có tính đại diện cao hơn cho nên dân biểu thường quan tâm đến đơn vị bầu cử của mình, hơn là đến cả đơn vị bầu cử lẫn đất nước. Dân biểu thường chú ý đến các đạo luật của địa phương mình hơn. Thượng viện thì thường quan tâm tới các vấn đề quốc gia hơn.

Ưu điểm của quốc hội lưỡng viện

• Hai viện kiểm soát quyền lực lẫn nhau và ngăn chặn sự khống chế của nhóm lợi ích.
• Hai viện kiểm soát hành pháp hiệu quả hơn một viện.
• Tăng cường khả năng đại diện cho nhiều lợi ích hơn, nhiều nhóm cử tri hơn.
• Bảo vệ hiến pháp tốt hơn, trì hoãn hoặc ngăn chặn việc thông qua những đạo luật chưa hợp lý.
• Tạo thêm thời gian cho việc thảo luận và phản biện các dự thảo luật.
• Rất phù hợp với những quốc gia rộng lớn, có dân số không đồng nhất, hoặc nước theo thể chế liên bang.

Nhược điểm của quốc hội lưỡng viện

• Làm cho tiến trình lập pháp càng phức tạp, khó khăn, mất thì giờ hơn; có thể gây ra “bế tắc về chính sách” khi mà các đạo luật mãi không được thông qua. Chuyện này đặc biệt dễ xảy ra khi hành pháp và lập pháp nằm trong tay hai đảng khác nhau hoặc hai viện do hai đảng khác nhau khống chế.
• Tốn kém hơn, ít nhất là tốn tiền lương cho các nghị sĩ và dân biểu.
• Khó xác định trách nhiệm trong trường hợp một đạo luật tồi tệ được thông qua, bởi hai viện thường đổ lỗi cho nhau.

Dân biểu Mỹ Zoe Lofgren (đảng Dân chủ, bang California) cầm tập báo cáo về blogger Ba Sàm, tại văn phòng của bà ở Washington D.C., ngày 13/11/2014. Ảnh: Phạm Đoan Trang

Quốc hội một viện

Ưu điểm của quốc hội một viện

• Tiết kiệm chi phí, kinh tế hơn lưỡng viện.
• Dễ xác định trách nhiệm khi một luật tồi tệ được thông qua (hoặc khi không thông qua được luật).
• Tiến trình lập pháp gọn nhẹ hơn, có thể nhanh chóng hơn.
• Quốc hội đại diện được cho cả lợi ích quốc gia lẫn địa phương.

Nhược điểm của quốc hội một viện

• Thiếu sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau như ở cơ chế lưỡng viện, và vì thế, quốc hội có thể bị chi phối bởi nhóm lợi ích.
• Khả năng kiểm soát hành pháp kém hơn. Ở những nước theo chế độ đại nghị mà lãnh đạo phe đa số trong quốc hội cũng là quan chức hành pháp thì có nguy cơ hành pháp lấn át lập pháp. (Ở nước độc đảng như Việt Nam dưới thời cộng sản thì đó không còn là nguy cơ mà đã là thực tế).
• Tính đại diện thấp, nhiều nhóm trong xã hội có thể không được đại diện đúng mức ở quốc hội.
• Chất lượng làm luật kém hơn, có thể thông qua những đạo luật tồi tệ, vi hiến, bất hợp lý.
• Không thích hợp với những nước có dân số lớn, không đồng nhất, hoặc những nước theo thể chế liên bang. 

* * *

TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG QUỐC HỘI

Dưới đây là một bảng danh sách các tiêu chí để đánh giámột quốc hội có thực sự là đại diện của dân không, có thực sự là cơ quan dân cử vận hành trong một nền dân chủ không. Bảng này do M. Steven Fish va ̀Matthew Kroenig lập cho một khảo sát quốc tê ́của ho ̣tư ̀năm 2002 đến năm 2005, nhằm khẳng định một điều: Cơ quan lập pháp càng mạnh thì đất nước càng dân chủ.

Bảng khảo sát Fish-Kroenig về quyền lực lập pháp 1. Một mình quốc hội, không có sự tham gia của bất kỳ cơ quan nào khác, có đủ quyền luận tội tổng thống hoặc thay thế thủ tướng. 2. Các bộ trưởng có thể đồng thời là thành viên của quốc hội. 3. Quốc hội có quyền triệu tập quan chức hành pháp. Điều trần của các quan chức hành pháp trước quốc hội hoặc các ủy ban của quốc hội được tiến hành thường xuyên. 4. Quốc hội có quyền tiến hành điều tra độc lập về người đứng đầu cơ quan hành pháp và các cơ quan thuộc hành pháp. 5. Quốc hội có thực quyền giám sát các cơ quan công quyền (quân đội, hành pháp, tình báo, mật vụ). 6. Quốc hội chỉ định thủ tướng. 7. Bắt buộc phải có sự chuẩn y của quốc hội thì mới có thể phê chuẩn việc chỉ định từng bộ trưởng. Hoặc tự quốc hội có quyền chỉ định bộ trưởng. 8. Quốc gia không có tổng thống, hoặc có tổng thống nhưng tổng thống do quốc hội bầu ra. 9. Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ mà không đe dọa gì đến nhiệm kỳ của quốc hội (tức là không có nguy cơ bị giải tán). 10. Quốc hội được miễn trừ khỏi việc bị cơ quan hành pháp giải tán. 11. Mỗi sáng kiến làm luật của cơ quan hành pháp phải được sự phê chuẩn, chuẩn y của quốc hội thì mới có hiệu lực, nói cách khác, cơ quan hành pháp không có quyền lực lập pháp. 12. Luật do quốc hội thông qua không thể bị phủ quyết, hoặc phần lớn không thể bị phủ quyết; nói cách khác, cơ quan hành pháp không có quyền phủ quyết, hoặc có quyền phủ quyết song phủ quyết vô hiệu nếu bị đa số thành viên quốc hội bác bỏ. 13. Luật do quốc hội làm ra và ban hành là tối cao. 14. Quốc hội có quyền đề xuất dự thảo luật ở mọi lĩnh vực chính sách; hành pháp không có quyền kiểm soát việc đó. 15. Việc chi tiêu ngân quỹ của quốc hội phải được ủy nhiệm; cơ quan hành pháp không có quyền sử dụng những khoản ngân quỹ mà quốc hội đã lấy. 16. Quốc hội kiểm soát mọi nguồn tiền tài trợ cho hoạt động của quốc hội và cấp phát lương bổng cho thành viên quốc hội. 17. Thành viên quốc hội được miễn trừ khỏi việc bị bắt và/hoặc bị truy tố hình sự. 18. Tất cả thành viên quốc hội đều là dân cử (do bầu cử mà ra); cơ quan hành pháp không có quyền chỉ định bất kỳ thành viên nào của quốc hội. 19. Một mình quốc hội, không có sự tham gia của bất kỳ cơ quan nào khác, có quyền sửa đổi hiến pháp. 20. Việc tuyên bố chiến tranh bắt buộc phải được sự chuẩn y của quốc hội. 21. Việc thông qua các điều ước quốc tế bắt buộc phải được sự chuẩn y của quốc hội. 22. Quốc hội có quyền ra lệnh ân xá. 23. Quốc hội có quyền tha tội. 24. Quốc hội xét duyệt và có quyền bác bỏ các nhân sự được chỉ định cho cơ quan tư pháp; hoặc tự quốc hội có quyền chỉ định thành viên cơ quan tư pháp. 25. Thống đốc ngân hàng trung ương do quốc hội chỉ định. 26. Quốc hội là một tiếng nói có trọng lượng trong hoạt động của cơ quan truyền thông quốc doanh. 27. Quốc hội họp thường xuyên. 28. Mỗi nhà lập pháp (đại biểu quốc hội, nghị sĩ, dân biểu) đều có thư ký riêng. 29. Mỗi nhà lập pháp đều có ít nhất một trợ lý không phải là thư ký và có chuyên môn về chính sách. 30.. Các nhà lập pháp có thể được tái cử, không bị hạn chế gì. 31. Mỗi một ghế trong quốc hội đều là một cương vị đủ hấp dẫn để các nhà lập pháp nói chung đều ưa thích và vì thế đều mong muốn được tái cử. 32. Việc tái cử các thành viên đương nhiệm của quốc hội là phổ biến, đủ để vào bất kỳ lúc nào, quốc hội cũng có một số lượng đáng kể thành viên nhiều kinh nghiệm.

* * *

CƠ QUAN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM

Cơ quan lập pháp ở Việt Nam gồm Quốc hội và các hội đồng nhân dân.

Cơ quan lập pháp cấp cao nhất – cấp trung ương – được gọi là Quốc hội. Thành viên của nó được gọi là đại biểu Quốc hội.

Điều 69 Hiến pháp Việt Nam 2013 quy định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.

Mặc dù Hiến pháp nghe có vẻ rất dân chủ như vậy, nhưng như ở Chương “Hiến pháp và pháp luật” đã đề cập, trên thực tế thì bản “khế ước xã hội” này chưa bao giờ được nhân dân phúc quyết, và nó chỉ là sự thể chế hóa cương lĩnh của đảng Cộng sản.

Quốc hội là cơ quan một viện được bầu với nhiệm kỳ 5 năm. Việc bầu cử đại biểu Quốc hội được tiến hành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

Quốc hội tổ chức họp mỗi năm hai lần, mỗi lần một tháng. Theo Luật Tổ chức Quốc hội, tổng số đại biểu Quốc hội không vượt quá 500.

Quốc hội có một ủy ban thường vụ, một hội đồng dân tộc, và 9 ủy ban chuyên môn: (1) Ủy ban Pháp luật; (2) Ủy ban Tư pháp; (3) Ủy ban Kinh tế; (4) Ủy ban Tài chính và Ngân sách; (5) Ủy ban Quốc phòng và An ninh; (6) Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng; (7) Ủy ban về các Vấn đề Xã hội; (8) Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường; và (9) Ủy ban Đối ngoại.

Vì Việt Nam là một nhà nước độc đảng, nên chỉ có một đảng cầm quyền là đảng Cộng sản Việt Nam, không có đảng đối lập, và trung bình ít nhất 95% đại biểu Quốc hội là đảng viên cộng sản. Số đại biểu còn lại có thể không phải là đảng viên tại thời điểm được bầu, nhưng sau đó họ có thể sẽ được kết nạp vào đảng Cộng sản; hoặc họ phải là cảm tình viên của đảng Cộng sản, hay ít nhất cũng không phải người có ý thức hệ khác với đảng Cộng sản.

Đó là ở cấp trung ương. Ở cấp địa phương, cơ quan lập pháp là các hội đồng nhân dân. Thành viên của nó được gọi là đại biểu hội đồng nhân dân (các cấp).

Theo Hiến pháp, “Hội đồng Nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân trong vùng bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân trong vùng và cơ quan Nhà nước cấp trên”. “Hội đồng Nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng Nhân dân” (Điều 113). “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng Nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng Nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng Nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 114).

Việc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân được tiến hành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

Về ngôn ngữ lập pháp và hành chính, Việt Nam cộng sản rất giống Trung Quốc cộng sản. Ví dụ, Trung Quốc gọi cơ quan lập pháp là Đại hội Đại biểu Nhân dân, Việt Nam gọi là Quốc hội. Trung Quốc có Luật Bầu cử đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và đại hội đại biểu nhân dân các cấp (2010). Việt Nam có Luật Bầu cử Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Hội đồng Nhân dân (2015). Ở cả hai nước cũng đều tồn tại cơ chế hiệp thương trong bầu cử. (Xem thêm chương Bầu cử, Phần V, “Tương tác chính trị”).

* * *

TIẾN TRÌNH LẬP PHÁP

Phần này là câu trả lời cho câu hỏi “làm thế nào một dự luật trở thành luật”.

Dưới đây là quy trình làm luật ở một nước có quốc hội lưỡng viện trong khu vực Đông Nam Á – Philippines. Quy trình này được tóm tắt lại và in trong các tờ rơi phát miễn phí ở cơ quan lập pháp Philippines cho mọi du khách trong và ngoài nước.

– Dự thảo có thể được trình ở Hạ viện hoặc Thượng viện. Dự thảo chỉ được xoay quanh một vấn đề duy nhất, và vấn đề đó phải được nêu ở ngay tiêu đề của dự thảo.

– Tại phiên đọc thứ nhất, tiêu đề và mã số dự luật sẽ được đọc, và sau đó, dự thảo được chuyển cho ủy ban thích hợp.

– Một ủy ban nghiên cứu dự thảo và tổ chức điều trần về dự thảo. Sau đó, ủy ban lập một báo cáo về dự thảo. Mỗi ủy ban chỉ lập một báo cáo về một dự thảo mà ủy ban quyết định đề xuất để Thượng viện hoặc Hạ viện phê chuẩn.

– Báo cáo của ủy ban được đọc tại một phiên họp mở. Sau đó, báo cáo cùng dự thảo được đưa lên Ủy ban Quy tắc. Ủy ban Quy tắc có thể lên lịch đưa dự thảo vào phiên đọc thứ hai hoặc vào chương trình những công việc chưa được chỉ định.

– Tại phiên đọc thứ hai, dự thảo được đưa ra để thảo luận và sửa đổi trước khi được đưa vào lịch cho phiên đọc thứ ba. Mỗi dự thảo phải qua ba phiên đọc, vào ba ngày khác nhau, chỉ trừ khi Tổng thống xác nhận một dự thảo nào đó là khẩn cấp, chẳng hạn để đối phó với một tình huống báo động khẩn cấp nào đó trên toàn quốc.

– Sau khi được một viện phê chuẩn, dự luật được chuyển sang viện còn lại và cũng phải qua những thủ tục như thế.

– Nếu một trong hai viện sửa đổi dự luật, thì viện còn lại cũng phải nhất trí. Nếu một trong hai viện lại có một dự luật mâu thuẫn với dự luật do viện kia thông qua, hai dự luật chứa những điều khoản mâu thuẫn nhau, thì một ủy ban bao gồm đại diện của cả hai viện sẽ được lập ra để điều hòa các điều khoản mâu thuẫn. Sau đó, nếu có thể điều hòa được các điều khoản mâu thuẫn, thì một báo cáo của ủy ban này sẽ được soạn thảo để phê chuẩn, và phải được sự phê chuẩn của cả hai viện.

– Khi dự luật được cả hai viện thông qua, nó được ký bởi các lãnh đạo của cả hai viện và rồi được gửi tới Tổng thống để Tổng thống phê chuẩn.

– Tổng thống có thể ký để dự luật chính thức trở thành luật, hoặc có thể phủ quyết toàn bộ hay một phần dự luật. Trong vòng 30 ngày kể từ khi Tổng thống nhận được dự luật, nếu Tổng thống không ký phê chuẩn hay phủ quyết nó, thì dự luật trở thành luật. Ngay cả khi Tổng thống phủ quyết, nếu cả hai viện bác bỏ được phủ quyết đó với 2/3 số thành viên mỗi viện tán thành bác bỏ phủ quyết, thì dự luật vẫn trở thành luật.

Tiến trình lập pháp của Philippines rất giống với tiến trình lập pháp ở Mỹ. Tại Mỹ, quá trình để một dự thảo luật trở thành luật trải qua các bước như sau:

– Bất cứ thành viên nào của Thượng viện hay Hạ viện đều có thể đề xuất một dự luật.

– Sau đó, dự luật được Chủ tịch Thượng viện hoặc Chủ tịch Hạ viện chuyển đến ủy ban thích hợp. Một dự luật có thể được chuyển tới một, hai hoặc nhiều ủy ban, hoặc có thể được chia nhỏ thành nhiều phần và mỗi phần được gửi tới một ủy ban riêng. Chủ tịch Hạ viện có thể ấn định hạn thời gian cho các ủy ban.

– Các dự luật được đưa vào lịch của ủy ban mà chúng được gửi tới. Việc các ủy ban chậm có phản hồi về dự luật đồng nghĩa với việc nó bị loại bỏ.

– Thủ tục tại các ủy ban:

• Các cơ quan của chính phủ đề nghị có bình luận về dự luật.
• Chủ tịch ủy ban có thể chuyển dự luật về cho tiểu ban (cấp dưới ủy ban).
• Các cuộc điều trần về dự luật được tổ chức.
• Các tiểu ban soạn thảo báo cáo của họ về dự luật, gửi cho ủy ban.
• Ủy ban tổ chức những phiên họp “gia tăng giá trị”, trong đó họ sẽ sửa đổi, bổ sung dự luật. Nếu phải sửa nhiều thì ủy ban có thể ra lệnh làm lại một dự luật “sạch”, nghĩa là có sửa đổi, bổ sung lại. Khi đó, dự luật mới này sẽ được đánh mã số mới và được gửi “lên sàn”, còn dự luật cũ thì bị hủy. Thượng viện hoặc Hạ viện phải phê chuẩn, điều chỉnh hay bác bỏ tất cả các sửa đổi, bổ sung của ủy ban rồi mới có thể tiến hành bỏ phiếu thông qua.

– “Lên sàn”, tức là dự luật được đưa vào lịch làm việc của hai viện, sau đó mỗi viện sẽ tổ chức tranh luận, tranh biện về dự luật.

• Tại Hạ viện, việc tranh luận chịu những giới hạn do Ủy ban Quy tắc đặt ra. Ủy ban Bảo trợ sẽ dẫn dắt cuộc tranh luận và phân bổ thời gian công bằng giữa bên tán thành và bên phản đối dự luật
• Tại Thượng viện, việc tranh luận được kéo dài không giới hạn. Thành viên Thượng viện, tức là thượng nghị sĩ, có thể nói bao lâu tùy thích, kéo dài cuộc tranh luận để ngăn Thượng viện thông qua dự luật – đây gọi là thủ tục filibuster. Thủ tục filibuster này chỉ có thể bị vô hiệu hóa nếu có 3/5 số thành viên Thượng viện bỏ phiếu thực hiện một thủ tục khác, gọi là cloture, “đóng cửa”. Khi Thượng viện dùng đến cơ chế “đóng cửa” này thì thời gian tranh luận sẽ bị giới hạn ở mức dưới 30 tiếng đồng hồ.
• Bỏ phiếu. Nếu dự luật được thông qua ở một trong hai viện, nó sẽ được chuyển sang cho viện còn lại. Nếu có một trong hai viện không thông qua dự luật thì coi như nó chết. Nếu hai viện cùng thông qua một dự luật thì dự luật được chuyển tới Tổng thống. Nếu hai viện thông qua một dự luật với những điều khoản khác biệt thì dự luật sẽ được chuyển tới một ủy ban khác, do hai viện thành lập. Thành viên của ủy ban được chỉ định bởi chủ tịch của những ủy ban trước đó từng làm việc về dự luật. Giờ đây, ủy ban này sẽ điều hợp những khác biệt của hai bản dự luật của Thượng viện và Hạ viện.

– Cuối cùng, nếu Tổng thống ký thông qua dự luật, hoặc nếu cả hai viện đều bác bỏ phủ quyết của Tổng thống (với 2/3 thành viên có mặt ở mỗi viện bỏ phiếu bác bỏ phủ quyết), thì dự luật trở thành luật và được gán một mã số chính thức.

* * *

Còn ở nước CHXHCN Việt Nam, quy trình xây dựng pháp luật trải qua các bước như sau:

1. Lập chương trình xây dựng pháp luật

Căn cứ để lập chương trình là các nghị quyết của đảng Cộng sản Việt Nam và các sáng kiến pháp luật. Chỉ có: Chủ tịch nước và các cơ quan nhà nước (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Kiểm toán Nhà nước), Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, đại biểu quốc hội mới có quyền đề xuất sáng kiến pháp luật.

Thủ tục lập chương trình xây dựng pháp luật: Ủy ban Tư pháp của Quốc hội tập hợp các sáng kiến pháp luật, gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét và trình Quốc hội. Quốc hội thảo luận và biểu quyết thông qua.

2. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

– Lập Ban Soạn thảo.

– Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.

– Lập dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

– Đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

– Lấy ý kiến tổ chức, cá nhân có liên quan (trực tiếp, hoặc qua cổng thông tin điện tử); tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến.

– Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

– Thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

3. Thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

– Khảo sát thực tế.

– Lấy ý kiến chuyên gia và các đối tượng liên quan.

– Thẩm tra sơ bộ (Thường trực Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội)

– Thẩm tra chính thức (hội nghị toàn thể)

4. Báo cáo thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

– Lần 1: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét báo cáo thẩm tra sơ bộ.

– Lần 2: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét báo cáo thẩm tra chính thức.

5. Thảo luận ở Quốc hội

– Thảo luận ở tổ

– Thảo luận ở hội trường

6. Tiếp thu, sửa chữa

– Cơ quan thẩm tra và Ban Soạn thảo phối hợp sửa chữa dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo ý kiến đại biểu Quốc hội.

– Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, thông qua báo cáo tiếp thu, giải trình.

7. Quốc hội thảo luận và biểu quyết thông qua

– Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình bày báo cáo tiếp thu, giải trình.

– Quốc hội thảo luận lần hai.

– Quốc hội biểu quyết về một số điều và toàn văn văn bản quy phạm pháp luật.

Ta có thể nhìn thấy ở quy trình này một số vấn đề: Ngay từ đầu, chương trình xây dựng pháp luật đã căn cứ vào… nghị quyết của đảng Cộng sản Việt Nam, chứ không phải vào nhu cầu của người dân, của cuộc sống. Tức là, việc làm luật chỉ có ý nghĩa minh họa đường lối, minh họa và hiện thực hóa các nghị quyết của đảng Cộng sản.

Bên cạnh đó, chương trình xây dựng pháp luật cũng dựa vào các sáng kiến pháp luật, nhưng những sáng kiến pháp luật này thì không phải ai cũng đưa ra được, và không tồn tại cơ chế để người dân, nếu có ý tưởng lập pháp, có thể vận động đưa ý tưởng của mình ra Quốc hội. Quốc hội của nước CHXHCN Việt Nam chỉ bao gồm thành viên của một đảng duy nhất – đảng Cộng sản Việt Nam – nên tính đại diện của nó rất thấp, nếu không muốn nói rằng nó không hề đại diện cho người dân. Khả năng giám sát, kiểm soát hành pháp của nó cũng gần như bằng không, chủ yếu do cơ chế độc đảng và một phần nhỏ là do nó chỉ có một viện. (Thông thường, có hai viện cùng giám sát và kiểm soát hành pháp thì quốc hội sẽ ít có khả năng bị chính phủ lấn át, chi phối hơn).

Phạm Đoan Trang